四問公路收費管理條例 部分條款引質疑
1、“實施免費政策給經營管理者合法收益造成影響的,可通過適當延長收費年限等方式予以補償”;
2、“高速公路因改建擴容增加投資需調整收費年限的,可依據有關規(guī)定重新核定”;
3、“還貸、經營期滿后,除由公共財政承擔養(yǎng)護費用的以外,高速公路可按滿足基本養(yǎng)護管理支出需求的原則收取通行費,收費年限可按公路的兩個大修周期進行核準?!?/p>
● 改革當緩解公眾焦慮
縱觀意見稿全文,有一些亮點,比如對裝載鮮活農產品的運輸車輛免收通行費,全國范圍內二級以下公路均不得收費,對公路經營者違規(guī)的處罰上限提高到50萬元等。但是,也有些條款與公眾訴求背道而馳。
按現(xiàn)行規(guī)定,公路收費期滿后即應停止收費,但意見稿傳出節(jié)假日免費政策可使公路收費期限延長,高速公路改擴建也可延長收費期限。這就意味著,公路實際收費期限很可能會延長,只要這條公路沒有報廢,似乎就要收費不止。
意見稿刪除了現(xiàn)行《收費公路管理條例》第37條**款“還貸公路在批準的收費期限屆滿前已經還清貸款、還清有償集資款的,必須終止收費”,這是否意味著,即使投資的公路已經收回成本,也仍然要繼續(xù)收費?
在收費標準方面,意見稿規(guī)定“車輛通行費收費標準可根據**流量、當地物價指數變化情況等因素適時予以調整”。這個規(guī)定有一定道理,但我擔心,它可能給提高收費標準開口子。
公路應該姓“公”,具有公益屬性,這是人們經久不息的呼吁;公路高收費、濫收費阻礙物流、影響經濟發(fā)展,這是各方的共識。如果不能明確這些原則,收費公路制度的改革可能難逃“與民爭利”的嫌疑。
● 先公開收費信息
在討論公路收費問題時,全面的信息公開必須走在前面。
此次意見稿中規(guī)定,“收費公路及收費站名稱、收費單位、收費標準、收費期限、通行費收支以及養(yǎng)護管理目標完成情況等信息,應當按規(guī)定向社會公布,接受社會監(jiān)督”。對此,公眾的疑問是,“應當按規(guī)定向社會公布”是強制必須公布嗎?
紓解公眾在類似問題上的質疑和憂慮,還需**運輸部進一步明確“信息公開”、“延長收費”的先后順序。如果收費公路的綜合收入、建設養(yǎng)護成本、還貸款項、還貸期限等,都讓公眾霧里看花,那么,諸如“受免費政策影響便延長收費”,“還貸、經營期滿后收取的通行費”等,都有可能引來巨大爭議;
還有,“車輛通行費收費標準可根據**流量、當地物價指數變化情況等因素適時予以調整”這一條,如果沒有足夠的信息公開,公眾也會擔心,它會不會在建設、經營和管理方的合謀之下,淪為“我想收多少就收多少”?
比如,既然強調了“省級以上**運輸主管部門應當對高速公路以及其他封閉式的收費公路,推行聯(lián)網收費和電子不停車收費,并逐步實現(xiàn)全國聯(lián)網”,那么,應該以此為數據基礎,擴大信息公開范圍,并引入專業(yè)審計、公共監(jiān)督等,讓收費公路透明公開,經得起推敲質疑。
● 節(jié)假日通行費豈能“秋后算賬”
去年8月,國務院批轉了**運輸部等五部門制定的《重大節(jié)假日免收小型客車通行費實施方案》,此舉給飽受公路收費之苦的公眾省下了真金白銀,提高了公路通行效率,備受社會好評。然而,免費政策尚未滿周歲,“收費公路若受免費政策影響擬可延長收費”的消息就讓人愕然,這樣的“秋后算賬”跟不免費有何區(qū)別?
節(jié)假日免收通行費政策從一開始就受到一些人的抵觸。政策實行后,一些高速公路宣稱損失多少億元,要求給予補貼,或是采用免稅、變更收費年限的方法予以彌補。倘若以此為由允許延長收費年限,則正中這些既得利益者的下懷,也讓改革從起點回到原點。
有關部門必須堅定立場,敢于打破利益堅冰、攻破利益堡壘。
● 四問公路收費
1問:公路收費會否無期限延長
《修正案》關于經營性公路的收費期限中增加了“實施免費政策給經營管理者合法收益造成影響的,可通過適當延長收費年限等方式予以補償?!?/p>
有網友稱,據此規(guī)定,因免費政策吃進去的終究還是要吐出來。一年享受20天的免費通行,如果為此延長收費年限,將會付出更多的通行費。
專家觀點:
不應找借口推遲收費年限——北京**大學教授趙堅
之所以規(guī)定四個重大節(jié)假日收費公路免費,就是因為大家對高速公路收費意見大而做的一種安撫。
現(xiàn)在面臨的現(xiàn)實問題是,高速公路負債已達到數萬億元,這么多債務什么時候能還完?25年收費年限更像是一廂情愿的事情。即使節(jié)假日不免費,到25年也還不完款變成免費公路。
所以這次的條例修改更像是找更多的借口來推遲還款年限,延遲免費期的到來。
可考慮減免企業(yè)部分稅費——**運輸部管理干部學院教授張柱庭
按理說,收費期到后,不管是否還清債都應停止收費,就算企業(yè)有損失,那在投資的時候就應該做好測算和風險評估。但是,目前全國收費公路的債務將近3萬億。尤其是西部地區(qū),按照現(xiàn)在的流量,25年甚**30年內還完**夠嗆。之所以推出節(jié)假日免費后可延長期限的政策,也正是在一定程度上保證投資方的權益。
但這并不是好的辦法,也希望在這次征求意見中找到更好的辦法。我覺得可以參照國際上的做法,這一類基礎**更多體現(xiàn)公益性的,應該考慮減免部分稅費,用這樣的方式對節(jié)假日免費給企業(yè)帶來的損失進行補貼,而不一定非得用延長年限的方式。
2問:公路收費是否背離公益性
針對此次修正案的多處新規(guī),部分網友認為對高速公路經營者頗為照顧。公路本身就有公益性和公共性的屬性,理應以非收費公路為主,收費公路為輔。我國的高速公路和一級等重要公路路段的高收費現(xiàn)象已經背離公路的公益性屬性。應該讓收費公路回歸公益,讓公路真正成為微利或免費的公共產品。
**運輸部此前表示,將研究和完善構建“兩個路網體系”,即統(tǒng)籌發(fā)展以主導的高速公路為主的低收費、高效率“收費公路體系”和以普通公路為主的體現(xiàn)普遍服務的“非收費公路體系”?!胺鞘召M公路體系”將占全國公路總里程的96%以上。
專家觀點:
公路的公益性不代表免費——**運輸部管理干部學院教授張柱庭
公路**本身有公益**的屬性,但公益性不代表是免費。未來公路將進行分類管理,普通公路(一級及一級以下)應該不收費,目前我國還只是二級及二級以下公路不收費,下一步要加快進度,實現(xiàn)一級公路不收費,這實際上體現(xiàn)了普遍性的服務。
另一方面,高速公路則應該體現(xiàn)的是選擇性通行,它不是生活必需品。通過這幾年農村公路及國省干線的建設,高速公路所在地區(qū)一般都有一條平行的普通公路,普通公路則是免費的。通過已實施的幾個節(jié)假日免費情況看,在高速公路擁堵的時候,并行的普通公路往往并不擁堵。因此這還可以看作是消費觀念問題。
3問:為何到期后還允許繼續(xù)收費
修正案規(guī)定,高速公路因改建擴容增加投資需調整收費年限的,可依據本條例有關規(guī)定重新核定;還貸、經營期滿后,除由公共財政承擔養(yǎng)護費用的以外,高速公路可按滿足基本養(yǎng)護管理支出需求的原則收取通行費,收費年限可按照公路的兩個大修周期進行核準。
公路養(yǎng)護費是一筆大開支。數據顯示,2010年北京全市收費公路的養(yǎng)護經費支出為8.75億元。于是有網友說,收費公路年年需要養(yǎng)護,根據意見稿,將難有“免費”的**。
專家觀點:
應通過制度設計降低收費——北京市政協(xié)委員、經濟學家馬光遠
高速公路改擴建的問題應該有嚴格的程序和明確的規(guī)則,隨便動一動就要延長收費年限是不合適的。要根據改擴建的投入、后期確定的收費標準和回報期來進行。
修改《收費公路管理條例》的初衷,應該是嚴格規(guī)范收費期和收費標準,治理多年來收費公路的種種亂象,應該通過制度設計,降低收費標準,而不是繼續(xù)找借口,維持收費公路暴利的現(xiàn)狀。
收取養(yǎng)護費由定標準——**運輸部管理干部學院教授張柱庭
如果批準的收費期到期了,理論上就進入不許收費階段,相當于收費終止。但我國的公路是屬地管理,高速路的養(yǎng)護成本很貴,當地方的財力認為達不到滿足高速公路養(yǎng)護時,養(yǎng)護部門可能需要雇用企業(yè)用收通行費的方式來運作,滿足養(yǎng)護管理支出。用于養(yǎng)護支出收取的通行費和現(xiàn)在的收費標準不是一個重量水平的,會比現(xiàn)行通行費大幅下降。養(yǎng)護費用有定額標準,即使收取費用也只能夠滿足成本需要,不可能進行牟利。
4問:公路能否變成完全由投資
修正案擬規(guī)定,非收費公路的發(fā)展資金由公共財政承擔;收費公路以高速公路為主體,其發(fā)展資金除公共財政投入外,可利用社會融資方式籌集,通過收取的車輛通行費償還。
有人認為,隨著財政收入今非昔比,“貸款修路、收費還貸”的模式應該轉變?yōu)橥顿Y為主,從而向取消過路費過渡。
專家觀點:
收費還貸不可能馬上改變——**運輸部管理干部學院教授張柱庭
雖然從數量上看,全國高速路里程已經超過了美國,但美國好多高速路是雙向8個車道甚**10多個車道,而我國高速路大多是雙向4車道,和美國的8萬公里高速路不是一個重量級的。有的地方再次出現(xiàn)擁堵,實際上是新一輪公路基礎**建設還不能滿足需求的表現(xiàn)。
高速公路還有很大的后續(xù)發(fā)展空間?!百J款修路、收費還貸”的模式還不可能一下子改變。目前,普通公路的修建基本上以財政為主,約90%以上,企業(yè)也不可能投資不收費的路。
全國每年財政收入10萬億元,按照“十二五”規(guī)劃,每年全國公路建設的投資總額要完成1萬億,財政資金能夠保障的約占18%到20%,缺口是80%。而且這20%的財政資金大部分用來修建等級低、造價低的普通公路,把高速公路留出來讓給銀行貸款和企業(yè)投資。所以即使財力增強,要拿出財政10%來建公路也是不現(xiàn)實的。
● 收費公路不能留延期隱患
出臺《收費公路管理條例》,是為了規(guī)范公路收費行為,杜絕違法亂收費現(xiàn)象,征求意見稿不乏亮點。但其中也有部分條款留下了超期收費甚**亂收費的隱患。
去年8月2日,有關部門發(fā)布《重大節(jié)假日免收小型客車通行費實施方案》。盡管免費時期**春節(jié)、清明節(jié)、勞動節(jié)以及國慶節(jié),免費車輛也只是7座以下(含7座)載客車輛,但讓利于民的姿態(tài),值得拍手稱快??扇缃瘛皩嵤┟赓M政策給經營管理者合法收益造成影響的,可通過適當延長收費年限等方式予以補償”,一免一延之間,讓人哭笑不得——免費用天統(tǒng)計,延期用年計算;
免費只限部分車輛,延期卻包含所有車輛。
征求意見稿明確經營性公路收費年限長為25年和30年,卻又在其后規(guī)定“高速公路因改建擴容增加投資需調整收費年限的,可依據本條例有關規(guī)定重新核定”。所謂“調整收費年限”,其實就是增加年限。也就是說,無論收費了多久,無論是否還清貸款,只要再改擴建一下,就可繼續(xù)收費,甚**于循環(huán)往復無限期收費。如此一來,長收費年限形同虛設,這一條款可謂大的隱患。
即便無處可改擴建了,“還貸、經營期滿后,除由公共財政承擔養(yǎng)護費用的以外,高速公路可按滿足基本養(yǎng)護管理支出需求的原則收取通行費”,這幾乎等于收費公路將“**收費”。只要公路存在**,肯定需要“養(yǎng)護管理”**,那就能繼續(xù)收費**,只不過費用會有所降低。燃油稅推出的初衷,即為通過征稅的辦法從油價中提取一定比例作為養(yǎng)路等費用,如果再收養(yǎng)護費,豈不有所抵觸?
“不收費公路將占全國總里程96%以上。”這是**部曾經的宣示。倘若這三條新增條款得以實施,這一宣示何時實現(xiàn)就幾乎沒了明確的預期。市場經濟之下,收費與免費之間的利益博弈,一刻都不會停止。但公眾利益才是大的利益,也是應維護的利益。收費公路延期的隱患,必須及時堵住。